Mérföldkő az uniós támogatási perekben: az EUB megnyitja az utat a valódi jogvédelem előtt
Az Európai Unió Bírósága a C-510/24. (Profil-Copy) ügyben 2025. október 16-án kelt döntésében kimondta, hogy a magyar bíróságoknak joguk van a szabálytalansági eljárásokban hozott, uniós támogatás visszafizetését elrendelő döntések végrehajtását ideiglenes intézkedéssel felfüggeszteni.
Ez az ítélet áttöri azt az eddigi magyar joggyakorlatból fakadó korlátot, amely miatt a kedvezményezett vállalkozások a bírósági eljárás lezárulta előtt nem kaphattak tényleges jogvédelmet. Az EUB döntése így mérföldkő lehet a támogatási perekben, mivel a jövőben a vállalkozások reális eséllyel kérhetik a vitatott szabálytalansági döntések végrehajtásának felfüggesztését, ezzel biztosítva a hatékony bírói jogorvoslatot, amelyet az EU Alapjogi Chartája is megkövetel.
Pályázatírói berkekben közhely, hogy egy projekt sikere nem a támogatás elnyerésében, hanem az elszámolás eredményes lezárásában rejlik. Ameddig ugyanis a projektből eredő kötelezettségek maradéktalan lezárására nem kerül sor, addig a kedvezményezett nem dőlhet hátra, hiába valósította meg a tervek szerint a projektet, az irányító hatóság bármikor, bármilyen általa szabálytalannak tekintett körülmény alapján elrendelheti egy szabálytalansági döntéssel a teljes támogatás vagy egy részének azonnali visszafizetését. Ezzel a döntéssel szemben ráadásul a támogatott vállalkozásoknak rendkívül szűk védekezési lehetőség áll rendelkezésre Magyarországon, amely helyzet egy friss EUB döntés alapján remélhetően megváltozhat.
A támogatási jogviszonyok és az azzal kapcsolatos jogviták helye a jogrendszerben az EU csatlakozás után hosszú évekig bizonytalan volt, mígnem a Kúria 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK véleménye a pénzügyi támogatásokkal összefüggő perek vonatkozásában elvi éllel ki nem mondta, hogy amennyiben jogszabály közigazgatási hatáskört a jogviszonyban szereplő szervezet részére kifejezetten nem biztosít, úgy a jogviszony az egyes közjogi elemek ellenére is polgári jogi jogviszonynak minősül, és a jogvita a polgári bíróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság 3385/2018. (XII.14.) AB határozata pedig alkotmányos szemüvegen keresztül is megerősítette, hogy a támogatási szerződésekből eredő jogviták helye megfelelő a jogrendszerben mivel a szabálytalanság egy sajátos eljárási forma, amelyben keverednek a polgári jogi és közjogi elemek.
A támogatási szerződés tárgyát ugyanis közpénz (uniós támogatás) felhasználása képezi, a szerződés azonban nem hatósági, hanem polgári jogi szerződésnek minősül. A közpénz felhasználásának módját a lebonyolításban részt vevő szervezet ugyan egy hatósági jellegű eljárásban ellenőrzi, a szerződésszegés jogkövetkezménye azonban közjogi jellegű és alapvetően polgári jogi jellegű (elállás) is lehet. Az EU támogatások felhasználási rendjét költségvetési ciklusonként meghatározó legfőbb jogszabályok is a támogatási szerződésekre a polgári jogi minősítést alkalmazzák. Egyúttal meghatározzák a szerződésszegés körében irányadó eljárásrendet és következményeket. Fontos hangsúlyozni, hogy EU-n belül tagállami hatáskör az adott országba érkező támogatási rezsim, illetve a felmerült jogsértéssekkel szembeni jogorvoslati rendszer meghatározása, ebbe az EU nem szól bele. Ez Magyarországon azzal járt, hogy a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) megszüntetésével 2014-től a támogatási szerződéseket pár évente változó hatáskörű minisztériumok kötötték meg a vállalkozásokkal, így egy-egy projekt kapcsán felmerült jogvitánál gyakori volt, hogy egy adott minisztérium másik osztálya járt el a döntéssel szembeni jogorvoslat elbírálásánál is, ami az érdemi jogorvoslat érdemi elbírálásába vetett bizalmat is alááshatta. Ezért is állt fel egy önálló Igazgatóság a jogorvoslatok elbírálására 2023-ben és jött létre az Nemzeti Fejlesztési Központ (NFK) 2024. augusztusától.
Magyarországon végső soron az a rend alakult ki, hogy a legtöbbször piaci környezetből érkező vállalkozások a támogatások folyósítására hatáskörrel bíró közjogi személlyel (NFÜ, minisztériumok, NFK) polgári jogi támogatási szerződést kötnek (vagy támogatói okiratot bocsát ki a támogató), aki hatóság jogkörökkel bírva ellenőrzi a szerződéses partnere által vállaltak teljesítését és ha szabálytalannak ítéli a projekt megvalósítását, így a vállalkozás akárcsak megsérti bőséges adminisztrációs kötelezettségét, akkor a támogató, mint szerződő fél a szabálytalansági döntéssel a jogszabályban meghatározott következményekkel élhet, és így jellemzően vagy elállhat a szerződéstől vagy egyoldalúan korrekciót alkalmazhat és visszafizetést rendelhet el.
A szabálytalansági döntés keretében hozott intézkedés – egyetlen rövid határidős jogorvoslati lehetőség mellett – gyakorlatilag azonnal végrehajthatóvá válik és így a folyósított és legtöbb esetben már régen elköltött vissza nem térítendő, vagy azzá alakuló támogatás – visszafizetés hiányában – adók módjára válik behajthatóvá, ezzel a támogatás elköltő vállalkozást azonnali előre nem tervezett pénzügyi/likviditási nehézségek elé állítva, anélkül, hogy a jogvita a felek között akár bíróság elé kerülhetett volna.
A kedvezményezett vállalkozások, ha nem értettek egyet a támogató/hatóság szabálytalansági döntésével egy alkalommal élhetnek tehát jogorvoslattal, és ezzel a kvázi másodfokú döntéssel szemben már további jogorvoslatnak helye nincs, így jellemzően hónapokon belül érkezik is a felszólítás a döntés pénzügyi következményeinek teljesítésére. Ebben az estben a visszafizetéssel érintett vállalkozás nem tehet mást, mint a jogszabályban rögzített lehetőségként maximum 12 hónapos részletfizetést kér (saját maga által meghatározott ütemezés szerint), illetve pert indíthatott a támogatóval szemben polgári bíróságon.
A perben a vállalkozás alapvetően a másik fél szerződésszegésének reparációját kérte, aminek meghatározása sokszor nem is volt egyszerű, mivel a jogviszony speciális jellegéből adódóan hiába hatósági eljárás keretében hozott döntést a szerződő partner, a döntés eredményeként hozott szerződésre kiható intézkedés jogellenességét (szerződésszegését) a polgári bíróság bírálja el, így nem volt elég a döntés megsemmisítését kérni, mint egy közigazgatási perben. Ezért sokáig állt fen bizonytalanság felperesi oldalon, hogy mi is legyen a kereseti kérelmek tartalma, illetve kérhető-e marasztalás egy teljesített támogatási szerződés megsértése esetén, netán kártérítést érvényesíthet-e a támogatástól elesett, vagy visszafizetésre kötelezett vállalkozás.
A kialakuló gyakorlat időközben a támogatási jogviszony speciális, komplex jellegére figyelemmel alakította ki a polgári peres eljárás kereteit, így alapvetően a bíróság egy folyamatban lévő projektben hozott elállásra vonatkozó intézkedés, vagy az alkalmazott egyéb korrekció jogszerűségét vizsgálja, mégpedig megállapítási kereset kereti között, ezzel mentesítve magát is a teljes támogatás elszámolásának felülbírálatától. Amennyiben ugyanis a bíróság megállapítja a támogatói döntés jogszerűtlenségét, úgy döntésével a támogatás elszámolását és a támogatási szerződés teljesítésének értékelését visszautalja a pályázati rendszer kereti közé, nem vonja el a pályázati elszámolást a hatóságtól, csak jelzi számára, hogy döntése jogellenes volt, így az alkalmazott intézkedés alkalmazását mellőznie kell. Ezért alakult ki elmúlt években az a megoldás, hogy a keresetek az elállás jogelleneségének, illetve a szerződés fennállásának megállapítására vonatkoznak és ezt a bíróságok érdemben tárgyalják.
A peres eljárás keretében támogatói döntésben foglaltakkal szemben bizonyításnak lehet helye, így a bíróság előtt végső soron korlátlanul előadható a vitatott támogatói döntéssel szembeni érvek, bizonyítékok, azaz a jogvita lefolytatható a Pp. keretei között.
A pereskedés – a 2025. január végi jelentős illeték emelés miatt – így is jelentős költséggel jár (mivel pertárgy érték jellemzően a támogatás összegéhez igazodik, ami gyakran több tíz, illetve százmillió forintos nagyságrend), mégis az elmúlt években tapasztalt, gyakran fűnyíróelv szerű szabálytalansági döntéssorozat arra kényszerítette a jogsérelmet elszenvedő vállalkozásokat, hogy bíróságon próbáljanak érvényt szerezni álláspontjuknak (NFK jogászaitól 180 feletti perszámról tudunk). A döntés, hogy perre megy egy vállalkozás sosem egyértelmű és nyilvánvaló, különösen nem a Magyar Állammal szemben, viszont a döntés végrehajthatósága miatt más érdemi lépés nem lévén, egyre többen kényszerülnek ezt a lépést meglépni, ha nem kívánják a társaságot ért nettó veszteséget elszenvedni.
A perek költséges volta és a szabálytalansági döntések formalizáltsága, amely gyakorlatilag bármilyen jogszabálysértést szankcionálhatóvá tesz, sokáig visszatartotta a vállalkozásokat a polgári perek indításától, különösen, hogy a szabálytalansági döntés azonnali végrehajthatósága gyakorlatilag a pereket is okafogyottá tette. A polgári perben ugyan van arra lehetőség, hogy ideiglenes intézkedéssel eltiltsák az alperesi támogatót a döntésének végrehajtásától, erre azonban a gyakorlatban nagyon ritkán került sor. Saját peres tapasztalatunk is az volt, hogy 8-10 éve a bíróságok értetlenül álltak a végrehajtás felfüggesztésére irányuló kérelmeink előtt, mivel adók módjára behatható követelésekkel szemben a felfüggesztésre nem terjed ki a bíróságok hatásköre. Emiatt aztán kialakult, hogy a polgári peres joggyakorlat a támogatási perekben ugyan elismeri, hogy az ideiglenes intézkedés szükség esetén alkalmas a támogatói döntés végrehajtásának átmeneti megállítására, ha annak folytatása a felperes számára helyrehozhatatlan vagy aránytalan hátránnyal járna, azonban annak alkalmazását az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásról szóló 2017. évi CLIII. törvény 15. §-a alapján nem alkalmazták, mivel úgy értelmezték a bíróságok, hogy a NAV által behajtott támogatások végrehajtásának felfüggesztésére jogosultak között nem szerepel a bíróság. Ebből következett az, hogy bíróságok többsége úgy értelmezte a hatályos jogszabályokat, hogy nincs hatásköre a végrehajtás felfüggesztését elrendelni polgári perben ideiglenes intézkedés keretében, így azonban a perindítás érdemi védelmet a vitatott támogatói döntéssel szemben nem tudott biztosítani (hiába az új Pp. egy terjedelmes bizonyítási eljárással megtűzdelt per elsőfokon bőven eltart évekig most is). Ennek az indokolatlanul hátrányos helyzetnek vetett most véget az Európai Unió Bírósága egy 2025. október 16-i döntésével.
Az EUB a C-510/24. (Profil-Copy) ügyben ugyanis kimondta, hogy a magyar bíróságoknak van hatáskörük a szabálytalansági eljárásokban hozott, uniós támogatás visszafizetését elrendelő határozatok végrehajtásának felfüggesztésére. Az ítélet szerint a kedvezményezetteknek a Charta 47. cikke alapján hatékony bírósági jogorvoslathoz kell jutniuk, ami magában foglalja azt is, hogy a bíróság – a per lezárulta előtt – ideiglenes intézkedéssel megakadályozhassa a végrehajtást, ha annak folytatása aránytalan vagy visszafordíthatatlan kárt okozna. A döntés egyértelművé teszi, hogy a magyar polgári bíróságok nem utasíthatják el az ilyen kérelmeket hatáskör hiányára hivatkozva, és kötelesek érdemben elbírálni az ideiglenes intézkedés iránti beadványokat. Ez pedig azt jelenti, hogy a felfüggesztésre irányuló kérelmek eredményes elbírálásának esélye jelentősen nő. Mivel alapvetően minden fizetési kötelezettséget keletkeztető támogatói döntés jelentős érdeksérelemmel jár, így reális lehet az a várakozás, hogy a jövőben a bíróságok készek lesznek a szabálytalansági döntések végrehajtását a polgári perek lezárásáig felfüggeszteni, így biztosítva a kedvezményezettek hatékony jogvédelmét és ezzel legalább részben segítséget nyújthatnak a vállalkozásoknak az egyébként is aránytalan helyzet átmeneti kiegyensúlyozásában.
Az EUB ugyanis azt is hangsúlyozta döntésében, hogy ha valamely nemzeti szabály a felfüggesztés lehetőségét akadályozza, a bíróság nem alkalmazhatja azt, hanem az uniós jog elsőbbsége alapján mellőznie kell. A döntés jelentősége így támogatási perekkel is foglalkozó ügyvédi irodaként abban áll, hogy ezentúl a vállalkozások reális lehetőséget kapnak a jogsértőnek vélt szabálytalansági döntések végrehajtásának megállítására, ezzel pedig a bírósági eljárás valóban biztosíthatja azt a hatékony jogvédelmet, amelyet joggal vár el minden jogvitában érintett vállalkozás. Azzal, hogy érdemben van lehetőség fellépni egy vitatott szabálytalansági döntéssel szemben, mégpedig a döntés jogkövetkezményének alkalmazásának teljesülése előtt, alapvetően megváltoztathatja ezeknek a támogatási pereknek a jelentőségét, így a nehezebb helyzetben lévő vállalkozások számára is megnyitja a lehetőséget, hogy pert indítsanak és a bírósági gyakorlat elvárt változásával a jövőben csak a feleken és az érveken múlik, hogy a jogellenesnek ítélet eljárás valóban megállapítást nyer és a vállalkozás mentesül egészben vagy részben a visszafizetési kötelezettség alól. Ezért is biztatunk arra minden szabálytalansággal érintett vállalkozást, hogy a szabálytalansági eljárás kezdetétől vonjanak be jogászokat és akár már egy per előkészítése céljából érveljenek a hatósági megállapításokkal szemben, mivel a jogorvoslat lezárását követően pár hónapjuk marad a perindításra és az ideiglenes intézkedés benyújtására.